经营者预收款却不提供服务或无法退款情形的法律适用

案情简介
　　近期，一家通过App提供上门家政服务（保洁、维修等）的科技公司因经营不善长期亏损，拖欠员工工资造成劳资纠纷，还因预收客户充值款项却既不提供服务也无法退款被集中投诉。

法律分析
　　劳资纠纷主要由政法部门牵头、人社部门负责处理，经营者预收款却不提供服务或无法退款的情形，主要由商务部门和市场监管部门联合处理。该公司经营行为分别涉及商务部门的两个规章。
　　首先，该公司主营业务是提供上门保洁、维修等服务，属于《家庭服务业管理暂行办法》（以下简称《办法》）第二条规定的“本办法所称家庭服务业，是指以家庭为服务对象，由家庭服务机构指派或介绍家庭服务员进入家庭成员住所提供烹饪、保洁、搬家、家庭教育、儿童看护以及孕产妇、婴幼儿、老人和病人的护理等有偿服务，满足家庭生活需求的服务行业”。经查，该公司营业执照经营范围包含“家政服务、专业保洁”等项目，属于《办法》中的“家庭服务机构”（依法设立从事家庭服务经营活动的企业、事业、民办非企业单位和个体经济组织等营利性组织），因此其经营必须符合《办法》法定要求。
　　该公司被投诉事项主要是以充值有优惠为由，预收多名客户的充值款项，但因拖欠员工工资而不能正常安排工人提供上门家政服务，明显违反《办法》第十二条“家庭服务机构在家庭服务活动中不得有下列行为……（二）不按服务合同约定提供服务……（六）扣押、拖欠家庭服务员工资或收取高额管理费”，对应罚则都是第三十五条“家庭服务机构有本办法第十二条规定行为的，由商务主管部门或有关主管部门责令改正；拒不改正的，属于商务主管部门职责的，可处3万元以下罚款，属于其他部门职责的，由商务主管部门提请有关主管部门处理”。
　　其次，该公司经营模式主要是通过App预收客户充值款项、后续提供服务时抵扣，经营类别也符合《单用途商业预付卡管理办法（试行）》（以下简称《预付卡管理办法》）附件1“单用途商业预付卡行业分类表”中的“居民服务业”（家庭服务）和“修理业”（家用电器维修），其经营可视为《预付卡管理办法》规定的“开展单用途商业预付卡业务”。该公司既未按规定办理发卡备案，还因劳资纠纷不能提供服务也无法退款，分别违反《预付卡管理办法》第七条“发卡企业应在开展单用途卡业务之日起30日内按照下列规定办理备案”，以及第二十一条“发卡企业或售卡企业应依单用途卡章程或协议约定，提供退卡服务”和第二十二条“发卡企业终止兑付未到期单用途卡的，发卡企业和售卡企业应向持卡人提供免费退卡服务，并在终止兑付日前至少30日在备案机关指定的媒体上进行公示”。上述条款对应罚则是第三十六条“发卡企业违反本办法第七条规定的，由违法行为发生地县级以上地方人民政府商务主管部门责令限期改正；逾期仍不改正的，处以1万元以上3万元以下罚款”和第三十七条“发卡企业或售卡企业违反本办法第十四条至第二十二条规定的，由违法行为发生地县级以上地方人民政府商务主管部门责令限期改正；逾期仍不改正的，处以1万元以上3万元以下罚款”等规定。

问题探讨
　　执法实践中，上述两个规章涉及的行政处罚权在大部分地区都已从地方商务部门划转至同级市场监管部门，但因规章立法所限，对该公司的上述违法行为的处理，只能先依法责令限期改正，即使当事人逾期不改，也只能给予1万元到3万元的罚款。单纯的“责令改正或限期改正”并不属于行政处罚种类，早在2012年12月原国务院法制办就曾复函给陕西省政府法制办，明确“责令改正或者限期改正违法行为与行政处罚是不同的违法行为……不应理解为行政处罚”。既然不属于行政处罚，严格来说就并非市场监管部门的职权，理应先由商务部门责令当事人限期改正，只有逾期不改正的才移交给市场监管部门作后续行政处罚。两部规章的罚款力度明显偏弱，不足以震慑违法行为。
　　那么此类违法行为是否只能按上述方法处理？其实还有一种解决方式，即适用2024年7月1日起施行的《消费者权益保护法实施条例》（以下简称《条例》）。该《条例》一大亮点就是对“预付款消费”作出规定，第二十二条明确：“经营者收取预付款后，应当按照与消费者的约定提供商品或者服务，不得降低商品或者服务质量，不得任意加价。经营者未按照约定提供商品或者服务的，应当按照消费者的要求履行约定或者退还预付款……消费者依照国家有关规定或者合同约定，有权要求经营者继续履行提供商品或者服务的义务，或者要求退还未消费的预付款余额”，对应罚则是第五十条第二款：“经营者违反本条例第二十二条规定的，由有关行政部门责令改正，可以根据情节单处或者并处警告、没收违法所得、处以违法所得1倍以上10倍以下的罚款，没有违法所得的，处以50万元以下的罚款；情节严重的，责令停业整顿、吊销营业执照。”上述条款恰恰对应当事人通过App收取客户预付款后既不按约定提供服务也不退款的情形，不论是从法律层级效力来看（《条例》是国务院行政法规，前述《办法》《预付卡管理办法》只是商务部的部门规章），还是考虑行政处罚法第二十九条设定的“罚款就高”原则，都应该适用《条例》来处罚。
　　此外，需要注意两点：一是该《条例》第五十条的罚则并非一概由市场监管部门行使，《条例》第二十八条规定“市场监督管理部门和其他有关行政部门应当加强消费者权益保护工作的协同配合和信息共享，依照法律、法规的规定，在各自的职责范围内，对经营者提供的商品和服务实施抽查检验等监管措施，及时查处侵害消费者合法权益的行为”，而第五十条表述为“有关行政部门”（即包括市场监管部门和其他有关行政部门），这就意味着其他行业主管部门也可以适用该罚则，只不过因商务部门相关事项的行政处罚权划转至市场监管部门，所以本案由市场监管部门行使处罚权。二是即使市场监管部门据此作出处罚，但处罚事项并不直接涉及当事人“拖欠家庭服务员工资”（《办法》第十二条第二项）和“开展单用途商业预付卡业务但未办理备案”（《预付卡管理办法》第七条），是否认为与《条例》中违法行为存在逻辑牵连关系而视为同一违法行为，或者仍须单独处理？当事人在资金链断裂情况下能否整改？以上问题在实践中仍存在一定争议，有待相关部门进一步明确。

□广东省东莞市市场监管局 孔 迪