构建综合治理体系 促进行业提质升级

　　无堂食外卖餐饮是平台经济发展催生的新型餐饮业态。该业态较好适配群众即时性餐饮消费需求，为小微创业者开辟就业创业路径，持续激活城市消费市场活力。但由于经营主体规模小、场所隐蔽性强、业态迭代速度快、监管链条复杂，行业发展中食品安全风险较为突出，监管存在盲区，网络平台主体责任落实不到位，部分问题整改易出现反弹，致使“幽灵外卖”等乱象屡禁不止，既考验市场监管治理能力，更直接关系人民群众“舌尖上的安全”，亟待厘清业态特征、找准堵点难点，不断完善综合治理举措。

把握业态特征：认清“轻、小、隐、快”运行属性
　　无堂食外卖餐饮是指不设消费者现场就餐区域，仅从事食品加工、餐食打包，完全依托互联网外卖平台开展经营的专营外卖模式。区别于传统堂食餐饮和“堂食+外卖”混合经营门店，无堂食外卖餐饮核心特点可以概括为“轻、小、隐、快”四大属性。
　　经营布局轻而小。经营场所不设就餐座位，仅保留后厨加工、原料暂存、打包作业功能区域，多数门店经营面积集中在10平方米~30平方米，省去堂食桌椅、公共保洁等投入，成本较低。商户选址趋向租金低廉的点位，大量分布在居民底商、背街小巷、写字楼地下空间、农贸市场隔间以及老旧改造厂房；少数违规经营点甚至藏匿于居民住宅、简易临时棚屋内，游离于常规线下监管视线之外。
　　运营模式纯线上。整个经营流转高度依附外卖平台，接单支付、餐品制作、用户评价、售后处置全部在线上闭环完成，消费者与经营者之间不存在面对面接触，形成“平台引流获客—门店加工制作—骑手配送交付”业务链条。商户订单流量、配送时效受制于平台流量分配规则与骑手运力，经营依附性较强，自主经营空间相对有限。
　　发展态势快而广。具有准入门槛低、前期投入少、回本周期短、经营灵活等优势，是小微创业者进入餐饮行业的首选。商户数量增长迅速，经营品类覆盖快餐小吃、饮品、烘焙等，已成为城市餐饮供给当中不可忽视的组成部分。2025年，上海财经大学数字经济研究院与外卖平台联合发布的《上海市“放心外卖”食品安全白皮书》显示，无堂食外卖已初步呈现品牌化、连锁化发展趋势。据红餐网大数据预测，2026年国内外卖整体市场规模或将突破1.5万亿元。
　　监管风险隐而杂。缺乏现场监督环节，消费者无法实地察看后厨环境、食材储存与加工操作，加之商户点位分散、隐蔽、变更频繁，传统日常巡查难以做到全天候全覆盖。部分经营者受利益驱动，极易出现无证经营、资质造假、食材来源不明、后厨环境脏乱、餐具未按规定消毒等问题，容易成为“幽灵外卖”的主要滋生源头。

剖析现实堵点：行业治理面临的主要问题
　　（一）食品安全风险多发，违法违规行为时有发生
　　一是无证照经营与资质造假现象禁而不绝。部分经营主体尚未取得营业执照、食品经营许可证即上线经营，还有经营主体通过伪造、变造、租借、冒用证照实现虚假入驻。实际经营地址与平台公示地址不吻合，异地加工、一证多用、套证经营等问题客观存在；少数经营主体使用虚构注册地址，催生“幽灵外卖”乱象。
　　二是食材质量与加工过程管控存在短板。部分商户进货查验、索证索票制度落实流于形式，食材采购源头管控弱化，甚至使用过期变质原料进行加工；后厨生熟混放、交叉污染以及从业人员无健康证、操作不规范等问题突出，部分场所无冷藏冷冻设施、无餐具消毒设备，甚至存在“露天加工、随地堆放食材、餐厨垃圾乱倒”等乱象。
　　三是从业者专业能力有待增强。无堂食外卖商户对食品安全法等法律法规以及操作规范、卫生标准等认知不足，普遍存在“重经营、轻安全”倾向，食品安全主体责任意识及风险自我防控能力薄弱。
　　（二）传统监管模式存在盲区，惩罚震慑力度有限
　　一是监管底数摸排难度大。商户选址隐蔽、变动频繁，新增、注销、迁址、更名速度快，部分商户停业后未及时注销证照，导致监管部门难以精准掌握辖区实时经营底数。
　　二是线下实地巡查模式适应性不足。传统“实地巡查+抽检”模式难以应对外卖餐饮点多面广、隐蔽性强、动态变化的特点，针对“证址不符、后厨违规、线上线下不一致”等问题，面临发现难、取证难、处置难的困境，监管存在盲区与真空地带。
　　三是跨区域协同监管尚有梗阻。部分外埠平台注册地与实际经营地分离，属地监管部门对其入网审核、日常管控及违规处置等缺乏有效管辖手段，陷入“看得见的管不了、管得了的看不见”的监管困境。同时，在当前柔性执法导向下，对情节轻微、首次违法的行为多以责令改正、行政指导等柔性措施为主，整体惩戒力度不足。
　　（三）平台主体责任落实不到位，源头管控有待强化
　　一是入网审核流于形式。部分外卖平台对商户资质仅做形式审查、线上核验，未开展实地核查、地址核验、卫生检查，对证照造假、证址不符、虚拟地址、无证经营等问题识别不到位，致使不合规商户轻易入网。
　　二是日常动态管控力度不足。平台对入网商户日常经营状况、后厨卫生环境、食材质量安全等缺乏有效管控手段，常态化巡查、动态监测及风险预警不足；对消费者投诉、骑手反映的违规线索，存在处置响应不及时、整改不到位、复查验收不严格等情况；在商户管理、推进“互联网+明厨亮灶”建设等方面资源投入明显不足。
　　三是数据共享与协同治理效能滞后。平台与监管部门数据壁垒未打通，经营数据、订单数据、投诉数据、商户信息等共享不及时、不全面、不精准，监管部门难以充分依托平台数据开展精准筛查、靶向监管、风险预警，政企协同治理效能未充分释放。

探寻治理路径：构建无堂食外卖餐饮综合治理体系
　　无堂食外卖餐饮治理逻辑应由事后处置、被动堵漏，转向事前防范风险、系统构建长效治理体系。坚持法治化引领、标准化建设、智慧化赋能、多元化协同，兼顾业态健康发展与食品安全底线，促进行业提质升级。
　　完善行业标准指引，引导业态标准化、集约化发展。结合本地发展实际，加快制定或完善无堂食外卖餐饮经营服务相关地方标准或团体标准，明确经营场所、设施设备、加工操作、食材管控、餐具消毒、信息公示、配送封签、“明厨亮灶”等强制性要求，划定准入红线、操作底线、监管标线。在外卖需求集中的商圈、社区或产业园区，布局标准化无堂食外卖聚集区，鼓励平台企业参与培育高品质无堂食外卖。联动主要外卖平台，对合规聚集区商户给予流量扶持、费率优惠及专属合规标识，降低合规运营成本，形成规模示范效应。
　　压紧压实平台责任，守好线上经营准入关口。严格落实市场监管部门相关制度要求，督促平台落实入网审核主体责任。推动平台在店铺主页、店铺列表显著位置标注“无堂食”标识，并同步公示营业执照、食品经营许可证、实际经营地址、后厨实景照片等，做到线上公示信息与线下实际经营状况保持一致。持续推进无堂食商户后厨视频接入平台“互联网+明厨亮灶”，确保视频实时可查。完善平台内部线索快速处置机制，对消费者投诉、骑手举报、监管部门通报问题，快速响应、核查及反馈，整改不到位的坚决下线、公开曝光。打通政企数据对接通道，推动商户档案、投诉、订单相关数据双向共享，依托大数据实施线上线下一体化精准监管。
　　升级智慧监管手段，持续提升执法监管效能。扩大远程智慧巡查覆盖面，推动无堂食商户后厨监控资源接入市场监管系统，运用AI智能技术自动识别未戴工帽口罩、生熟混放、食材落地、卫生脏乱、消毒缺位等违规行为，实时预警、自动派单、快速处置。综合运用远程线上巡查、飞行突击检查、阶段性专项整治，对高风险、投诉多、违规频繁商户开展不定期飞行检查、突击检查，强化监管威慑。推广大数据监督模型，自动比对外卖平台与监管部门证照信息、地址信息、经营信息，快速发现无证经营、证址不符、资质过期、虚假入驻等线索。完善商户风险等级管理，整合投诉、抽检、行政处罚、信用记录信息，建立无堂食外卖商户“一店一档”，实施差异化监管，优化监管资源配置。
　　凝聚多元共治合力，强化跨部门、全社会协同治理。强化市场监管、公安、网信、商务、人力资源和社会保障、城管、卫生健康等部门协同，完善联合执法、信息共享、线索移送、联合惩戒工作机制。强化对美食集中经营区开办方、平台、商户的责任链条管理，压实开办方统一管理责任，督促其履行资质审核、卫生管理、安全检查、违规报告义务。推动平台、商户共同组建行业自律联盟，制定行业自律公约、服务标准、信用准则，开展行业培训、示范创建、信用评价、纠纷调解，引导商户诚信经营。进一步激活社会监督力量，优化骑手“随手拍”监督渠道，深化开展“你点我检”惠民活动；发挥新闻媒体舆论监督作用，鼓励食品安全志愿者开展暗访、科普宣传，构建全方位、无死角监督网络。

□北京市市场监管发展研究中心 苏杰芹 浙江省市场监管发展研究中心 李瑞瑞 孙潇涵