重大执法决定法制审核制度研究（三）

　　三、模式选择及建议
　　重大执法决定法制审核制度的建立和完善是一项具有全局性和创新性的行政执法改革措施，既需要在实际操作层面大胆探索和认真总结，更需要在理论层面和制度层面完善顶层设计和科学定位。工商部门很早就确立了行政处罚案件核审制度，对规范执法行为提高执法水平发挥了重要作用，为建立和完善重大执法决定法制审核制度积累了宝贵经验。
　　然而，工商部门的行政处罚案件核审制度与党的十八届四中全会《决定》要求的重大执法决定法制审核制度有很大不同。笔者认为，落实重大执法决定法制审核制度，具体有4种模式。
　　（一）通过完善行政执法程序，落实重大执法决定法制审核制度
　　这种模式将法制审核制度作为行政执法程序的一个环节，实行行政执法“调查”与“审核”分离，通过强化程序的制约作用和法制机构的把关作用规范执法行为。
　　目前，广西、湖南等地采用这种模式。例如,根据《广西壮族自治区行政执法程序规定》第三十三条的规定,调查终结，办案人员应向所在行政执法机关提出调查报告和处理意见，送本机关法制工作机构或本机关指定的其他机构进行审核。
　　工商、国税等部门规定的行政处罚案件的法制审核制度，本质上是将法制审核作为行政执法程序的一个环节来设置。因此，对工商部门而言，采用这种模式，更符合基层工作实际，容易被接受和执行。采用这种模式，需要修改和完善行政处罚程序规定。一方面，需要将《工商行政管理机关行政处罚程序规定》修改为《工商行政管理机关行政执法程序规定》，以便扩大适用范围，将重大行政许可、行政强制等决定纳入法制审核程序。另一方面，需要对原有行政处罚案件核审程序进行完善，更多体现重大执法决定法制审核制度程序制约和“调、审、决”分离的内容。
　　（二）在执法监督制度中增加“事前”和“事中”监督内容，落实重大执法决定法制审核制度
　　这种模式是将法制审核制度作为执法监督的一种形式，即从注重执法行为的事后监督向事前和事后监督转移，也有人称作是执法监督关口前移。将法制审核定性为执法监督的观点，一般不强调审核工作的程序制约作用，而更多强调法制机构的监督作用及执法风险的预防作用。
　　采用这种模式的行政机关通常会将重大执法决定法制审核制度写入单独的执法监督文件中，或者是将重大执法决定法制审核制度融入到其他执法监督制度中去。例如，《山东省行政执法监督条例》第十三条规定，实行重大行政执法决定法制审核制度，要求行政执法机关作出重大行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收等行政执法决定的，应当按照规定进行法制审核。《天津市行政执法监督规定》第十四条规定，行政执法机关在作出责令停产停业、吊销许可证和执照、罚款达到可以要求依法听证的数额或者没收相当于该数额财物行政处罚以及其他重大、复杂的行政执法决定前，应当经本机关法制机构法制审核。未经法制审核或者经法制审核发现行政执法行为不合法的，行政执法机关不得作出行政执法决定。河南省和内蒙古自治区则是将法制审核制度规定在重大执法决定备案审查制度中。《河南省重大行政处罚备案审查办法》第五条规定，行政处罚机关作出重大行政处罚决定之前，应当经其法制机构进行法制审核，未经法制审核或者经审核不通过的，不得作出决定。
　　将重大执法决定法制审核制度列入执法监督序列，有利于执法方式方法的创新，有利于风险防范。但是该制度在执法监督规定中一般都比较笼统、内容不成体系，不利于执行，也缺少对法制审核行为本身的监督管理。另外，从党的十八届四中全会《决定》的体系安排角度看，重大执法决定法制审核制度列入规范执法行为模块，内容更偏重于执法程序的完善。《决定》中执法监督更加强调的是外部监督、内部的层级监督和专门监督。
　　（三）可以采取单行法模式，制定工商行政管理机关《重大执法决定法制审核制度》
　　目前，在省区市层面以单行法形式出台重大执法决定法制审核制度的并不多，一些地市职能部门多采取这种形式落实重大执法决定法制审核制度。例如,南宁市发改委出台《南宁市发展和改革委员会重大执法决定法制审核制度》。这种模式对于完整、准确地贯彻落实重大执法决定法制审核制度具有积极意义。
　　（四）制定工商行政管理机关法制审核人员管理办法，落实重大执法决定法制审核制度
　　一项制度的落实归根到底还是对人的管理。如果没有一批专业化法律人才队伍，重大执法决定法制审核制度的执行效果就会大打折扣，难以达到制度目的。
　　在政府机关，法制审核工作人员的管理一直是行政执法领域的薄弱环节。基层法制审核工作人员的工作任务很重，执法风险越来越大，但是对法制审核工作人员的管理相对滞后。由于法制审核工作人员岗位职责不明确，人员调整频繁，素质参差不齐，客观上弱化了法制工作人员作用，造成法制审核意见不被重视。制定工商行政管理机关法制审核人员管理办法，加强对法制审核人员的管理，推进审核主体法定化和审核岗位职能法定化，不仅是规范执法行为、落实重大执法决定法制审核制度的有效手段，也有利于推进行政执法队伍专业化、职业化和正规化。

□北京市工商局西城分局 曾献亮