从“管理”向“治理”的深层转型

　　近日发布的《中国营商环境发展报告（2026）》，以翔实的数据和丰富的案例，全景式展现了2025年中国营商环境建设的新图景。细读报告市场监管部分，可以清晰地感受到，市场监管已不再局限于传统意义上的“管住”和“规范”，而是正在经历一场从理念到方法、从机制到技术的系统性重塑。这场变革的核心，是从“管理”向“治理”的深层转型——经营主体不再是被动的管理对象，而成为治理生态中的参与者和受益者。本文试图穿透数据表象，揭示这场变革背后的逻辑脉络与制度意涵。

市场准入改革：从“松绑放权”到“权利保障”
　　市场准入制度改革的深层意义，不在于准入限制事项的简单减少，而在于经营主体“进入权”的确立与保障。长期以来，个别地区和部门通过规范性文件设置隐性壁垒，将企业的“准入权”变异为政府的“特许权”。2025年的改革着力抓住这一核心矛盾。
　　报告显示，全国累计梳理排查文件3.8万余件，修订或废止2300余件。这组数据说明：准入壁垒的清理已从清理“事项”深入到清理“规则”层面。隐性壁垒的根源往往藏匿于规范性文件中，清理这些文件，就是从源头上剪断不当干预的制度绳索。“发现一起、破除一起”的表述背后，实质上是建立一种准入壁垒的动态清零机制。
　　统一经营主体登记注册平台建设同样值得重点关注。过去，各地登记规则不统一、数据不共享，表面上是技术问题，实质上提高了经营主体跨区域流动的制度成本。“全覆盖”的深层追求，是消除由行政辖区造成的制度分割，让企业的“身份”在全国范围内获得统一承认。电子营业执照累计使用超10亿次，不仅是办事便利化的指标，更标志着企业主体资格正由纸质证明转化为数据形态的数字权利，为更大范围的跨区域、跨部门互认奠定了制度技术基础。
　　企业迁移改革的制度创新意味尤为浓厚。过去企业迁移要向迁出地、迁入地两头申请，迁出地甚至借机“挽留”企业。这暴露出个别地方对企业的“属人管辖”思维。《经营主体登记档案管理办法》明确，企业只需向迁入地申请，迁出地不再具有审批权，实质上是从制度上切断了地方干预企业自由流动的“行政抓手”。这是对企业自主经营权和迁徙自由权的实质性确认，折射出政府与市场关系的深层调整。
　　“个转企”改革看似是流程简化，实则触及经营主体制度中“身份转换”的核心难题。过去“一注销一设立”的模式，割裂了经营主体存续的连续性，导致字号、商誉等无形资产被迫中断。《个体工商户登记管理规定》确立“直接变更”路径，保留统一社会信用代码与成立日期，是对经营主体“连续性人格”的法治确认，保障了经营积累的无缝承继。这不仅降低了转型的制度性交易成本，更消除了个体工商户“不敢转”的身份顾虑，为民营经济由小到大、由弱到强的自然成长铺设了制度阶梯。

公平竞争治理：从“事后执法”到“事前规制”
　　公平竞争是市场机制有效运行的生命线。2025年市场监管在公平竞争领域的一个显著特征，是审查重心从“事后纠偏”向“事前规范”前移。
　　《公平竞争审查条例实施办法》的出台是这一转变的标志。它不只是对已出台政策的抽查纠错，而是试图将公平竞争审查嵌入政策制定全过程。细化66项具体审查规则，意味着审查标准从原则性宣示走向可操作化，大大压缩了政策制定者“打擦边球”的空间。2025年审查问题发现率从2.1%降至1.9%，这一看似微小的降幅，反映的是各地政策制定部门公平竞争意识的渐进内化——当“增量”问题减少时，说明制度的预防功能开始发挥效力。
　　从“十四五”时期整体数据看，查办垄断协议和滥用市场支配地位案件111件、罚没271.89亿元，清理地方标准8000余项。数字背后是治理逻辑的转变。“清理地方标准”的实质，是打破地方政府通过技术规则设置的隐性壁垒——当地方标准成为排斥外地产品的工具时，清理标准就是破除变相的地方保护主义。综合整治“内卷式”竞争，则直指地方政府招商引资中的“逐底竞争”痼疾。明确招商引资“红线底线”，是对地方政府补贴行为的规范，意在防止资源要素配置因地方政策竞赛而扭曲。
　　强制性国家标准的角色值得关注。发布353项强制性国家标准，是以“技术规则”替代“行政命令”推动产业结构优化。与传统的产能淘汰手段不同，强制性标准具有三个制度优势：一是统一性，国家标准打破地方保护主义，避免各地自行设定技术门槛导致市场分割，让落后产能在全国统一标尺下无处遁形；二是可预期性，标准公开透明、提前发布，企业得以预判技术方向、自主调整投资布局，而非被动应对突发的行政关停令，这本身就是营商环境的制度保障；三是法治刚性，强制性标准具有法律效力，依据清晰、裁量空间压缩，减少了权力寻租的可能。这353项标准涵盖能耗能效、污染物排放、安全生产等关键领域，实质上是将绿色转型、安全生产等公共目标内化为市场准入的基本门槛，让企业在追求成本最优的同时，不得不兼顾社会价值，以制度之力实现优胜劣汰与产业升级的有机统一。
　　经营者集中审查效率的提升同样可圈可点。平均受理时间16.61天、审查时间25.39天——高效的审查机制本身就是一种制度竞争力，尤其在并购重组活跃期，审查效率直接影响企业的交易成本与商业预期。

规范涉企执法：从“管制本位”到“服务本位”
　　规范涉企行政执法是2025年改革的突出亮点，标志着向“以监管促发展”服务思维的转换。
　　涉企行政检查总量下降33%，而问题发现率提升18.5个百分点，这一走势揭示了改革逻辑：减少检查次数不是放松监管，而是提升监管精准度和有效性。过去高频次、广覆盖的检查模式，不仅增加企业迎检负担，也造成监管资源分散和效率损耗。这一转变的关键，在于监管方式的系统性变革——从“人海战术”转向“精准画像”。
　　各地“清单+技术”的实践，正是这一转变的制度化探索。“正面清单”将守法企业从频繁检查中解放出来，本质上是基于信用评价的差异化管理，让诚信成为企业的无形资产。“触发式监管”更是在监管理念上迈出一大步：它意味着对多数企业的日常监管“隐身”，只有在触碰预设红线后才启动干预。这种“无事不扰、有因必查”的模式，体现了对企业自主经营权的充分尊重，也符合公共资源高效配置的原则。
　　涉企收费目录清单制度的确立，实现了三个层次的制度建构：设立“边界”，是对行政收费权的自我限缩，清单之外一律不得收费；阳光“晒单”，是将收费行为置于社会监督之下；一单“通查”，则为企业提供了便捷的维权工具。这三者结合，使涉企收费从行政主导的“管理”模式，转向规则主导的“治理”模式。《市场监督管理行政处罚案件违法所得认定办法》精准落实过罚相当原则，回应了长期以来“小过重罚”的诟病，贯彻了行政执法中比例原则。

信用监管体系：从“信息归集”到“制度输出”
　　信用体系建设是近年来市场监管的基础性工程。2025年的信用建设呈现出从“工具层”向“制度层”跃升的态势。
　　“信用代证”的全面推行是观察这一转变的最佳窗口。“信用代证”的深层意义，不在于用一份报告替代一摞证明的物理减量，而在于它是一种“信任机制”的制度化。过去企业办事需要行政部门出具无违法记录证明，本质上是政府背书式的信用证明模式；而“信用代证”将证明权从分散的行政部门转移到统一的信用信息平台，信息的归集和呈现由系统完成，减少人为干预，破除部门壁垒。这种新型的信用制度安排，正在重塑政府与企业间的关系。
　　信用修复制度的完善同样意义深远。全国累计完成210万条失信信息修复，更多修复渠道的开通，体现了信用监管从单纯“惩戒”到“惩戒与修复并重”的转型。信用监管的初衷，是通过声誉机制约束失信行为，而非永久性地剥夺失信主体的市场资格。建立畅通的修复机制，就是为失信主体铺设“回归”的路径，释放出“惩前毖后、治病救人”的制度善意。

知识产权与网络监管：从“单一执法”到“生态构建”
　　知识产权保护和网络市场净化，同为创新型经济不可或缺的基础制度建设。2025年这两个领域的改革体现出从单一执法模式向综合治理生态转型的趋势。
　　知识产权保护持续加力。这组数据勾勒出知识产权“严保护”的三维架构：行政裁决侧重提升确权与侵权判定的专业效率，9431件案件表明定分止争机制日益成熟；专项执法剑指市场流通环节的违法行为，3.7万件案件体现全链条整治的威慑力；侵权商品统一 销毁则以3683吨的物理清除，从终端阻断假冒伪劣商品回流市场并形成社会震慑。三者协同，共同构筑起覆盖创新全生命周期的法治屏障。设立413个知识产权保护工作站，将保护触角延伸至基层，意味着知识产权保护从大城市、大企业走向全覆盖、普惠化，这在培育中小企业创新信心方面意义深远。
　　网络交易监管领域，《网络交易平台规则监督管理办法》和《直播电商监督管理办法》的出台，体现了在数字经济新业态中厘清平台责任、保护经营者和消费者权益的立法导向。而针对“信息茧房”、算法操纵、AI技术滥用等开展专项治理，则是将市场监管视野从行为层面拓展至技术层面。互联网时代营商环境的特殊性在于，市场秩序不仅受制于政策和法律，还深受平台算法和技术规则的影响，对算法和技术规则的监督介入，标志着市场监管正在适配数字经济的治理需求。

从“退出难”到“顺畅出清”：市场治理链条的制度闭环
　　企业退出机制的改革，其深层意涵在于确认“顺畅退出”与“便捷进入”同等重要，是市场资源配置功能的一体两面。长期以来，“退出难”不仅拖累“僵尸企业”的债权人和股东，更沉淀了大量名称、场地等社会资源，阻碍要素向高效率领域流动。
　　企业退出机制的改革有两大核心突破：一是制度性清障。《企业注销指引（2025年修订）》直面股东失联、执照公章遗失等12类堵点，提供标准化方案，将注销从一项需要行政部门批准的自由裁量事项，规范为依标准办理的公共服务事项，大幅压缩行政梗阻空间。简易注销公告时间由45天压缩至20天，2025年通过该程序退出的企业占比达65%，普通注销时长也由100天缩短至60天，效率显著提升。二是法治化兜底。《强制注销公司登记制度实施办法》的出台是关键一招。它赋予登记机关清理“僵尸企业”的法定职权，打破长期无法自行清算退出的僵局；同时明确规定股东、清算义务人的责任不因此免除，在释放社会资源与保护债权人利益之间实现精妙平衡。这标志着企业退出从依赖主体自愿的“单轨制”，向强制出清与自愿注销并行的“双轨制”跨越，完善了市场新陈代谢的制度功能，使进入通畅、竞争公平、退出有序的市场治理链条形成闭环。

一场静水深流的制度变革
　　纵观2025年市场监管在优化营商环境领域的全面进步，可以得出一个基本判断：市场监管正在转向以权利保障、规则治理和服务促进为核心的现代范式。这是一场涉及理念、体制、工具的深层转型，其核心线索可以概括为四个转变：一是从“管理企业”转向“服务主体”，经营主体的权利诉求被置于政策设计的中心；二是从“事前审批”转向“事中事后监管”与“信用约束”相结合，让市场机制发挥更大作用，监管力量配置更加精准；三是从“部门分割”转向“系统集成”，无论是“一件事”改革还是跨区域通办，都指向整体性治理的制度追求；四是从“被动执法”转向“制度预防”，公平竞争审查的刚性约束和涉企收费的清单管理，都力图将问题化解于未发。
　　这些转变的共同指向，是构建稳定、公平、透明、可预期的营商环境。对各类经营主体而言，这意味着更高的自主性、更强的安全感、更低的制度性交易成本。对经济发展而言，这种制度基础设施的完善，其价值不亚于交通、通信等物理基础设施的兴建——它不仅提升当下的经济效率，更为支撑高质量发展积累长期制度资本。

□本报记者 王国明